鼓勵創新、加大投資：《創新經濟學》六章書摘

又到了總統候選人幕僚們認真念書提政策時間。 羅賓小弟相信:「鼓勵創新、加大投資，救臺灣｡」 --- 本書各章都強調創新產生的方式和創新發生影響的方式正在經歷重要變化，而政策在這一過程中的作用也在變化。 本書有些章節根據近期研究得到的重要發現和見解，綜合研究了創新與外來移民之間的關係、企業和大學在創新過程中的角色，以及不同地理區域之間的創新分化，這種創新鴻溝越來越不容忽視。 本書中有兩章直接聚焦於政策，其中一章研究了政策對製藥行業創新激勵的影響，另一章則探討圍繞創新和反壟斷政策而展開的不斷變化的爭論。 最後，本書還有一篇文章強調了實驗在創新政策分析中的潛在作用。如本系列已出版的其他各卷一樣，我們的目的是要從近期的經濟學和相關領域的研究中汲取經驗教訓，以供政策分析和未來研究之用。 威廉·克爾（William Kerr）撰寫的第一章綜合了其近期著作的一些發現，他的這本著作名為《全球人才的禮物：移民如何影響商業、經濟和社會》（The Gift of Global Talent：How Migration Shapes Business，Economy and Society)。克爾重點研究了傑出的科研人員、科技發明者以及更多的知識型員工，證明瞭高技能外來移民在創新中的出色表現。基於迅速增多的實證研究，克爾發現在近四分之一的專利發明中，至少有一位發明人具有外國國籍（而在美國的所有發明人中，有近18%為移民)。隨著人才層次的提升（例如從大學畢業生到諾貝爾獎獲得者)，外來移民的比例也在上升，而且在移民人才中，男女基本上平分秋色。 克爾分析了促使人們移民的動力以及導致全球人才爭奪戰的因素。雖然美國長期以來是全球人才流動的受益者，但如今高技能移民流入已經成為一種全球現象。而且，美國反對外來移民的聲浪有所抬頭，其制度在吸引全球人才方面的低效率問題也尚未得到解決。與之相反的是，其他一些國家（例如加拿大和澳大利亞）已經在真正落實相關政策和項目，積極吸引高技能外來移民。 克爾強調了美國和其他很多司法轄區在爭奪全球人才方面的一個關鍵不同：美國基本上依靠就業簽證制度來遴選高技能外來移民（最知名的是H-1B簽證制度)，而很多其他國家採用的是積分制度，根據個人的技能和背景通過排序來選擇移民。就業簽證制度的優勢在於，它更加適應市場需求的變化，可以減少高技能移民失業的情況。但這種制度也降低了員工的談判能力（因為保持在職狀態是員工保持外來移民身份的基礎）以及參與創業的能力（加入初創企業或成為創始人)。不僅如此，就業簽證制度還導致簽證申請大量集中在為數不多的公司，而且資訊科技行業外包公司在其中的佔比越來越大。總體而言，克爾強調了高技能外來移民在知識密集型行業的創新和增長中所起的重要推動作用。此外，在為全球人才流動和創新成果搭建橋樑的過程中，特定的政策和制度也發揮了四兩撥千斤的作用。 阿希什·阿羅拉（Ashish Arora)、沙倫·貝倫佐（Sharon Belenzon)、安德烈亞·帕塔科尼（Andrea Patacconi）和徐政奎（Jungkyu Suh）撰寫的第二章進一步聚焦創新的供應來源，重點關注創新勞動分工的演變。上述作者的研究表明，隨著時間推移，大學和企業在創新過程中的互動方式發生了重大變化。雖然美國的研發開支佔GDP之比長期以來保持相對穩定，但美國開展研發的方式已經發生了重大變化。如今大學在整個研究中的比例越來越大，而企業則越來越多地致力於開發。例如研究在企業研發中的比例已經從20世紀50年代末的逾35%下降至如今的20%以下。 出現這種趨勢不僅因為研發核算問題。由於大學和企業在創新勞動方面出現了進一步分工，企業發表的科研論文相對減少，在創新過程中也更加依賴外部知識。這種變化不僅使企業的創新激勵發生變化（例如企業進一步聚焦核心業務導致其擴大基礎研究的激勵弱化)，同時也導致了政策環境的變化。 在這種新的創新生態環境下，研究成果商業化有兩條特別重要的途徑，其一是更多地依靠大學提供的技術許可[《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）的明確目標之一]，其二是進一步發揮技術導向型初創企業的作用，這些初創企業是技術市場中銜接大學和企業的橋樑。最重要的或許是，定量和定性證據均表明，上述創新勞動分工可能並沒有實現應有的效益（即在專業化的同時實現有效的技術轉化)，這或許和總體研發生產率下降有關。“企業實驗室”的時代或許已失勢，但我們尚未拿出新的政策和機制，使新的創新生態系統在經濟方面做出與之前不相上下的貢獻。 瑪格麗特·凱爾（Margaret Kyle）就製藥行業的創新系統、創新政策，以及社會福利之間的相互關係進行了行業分析。美國的人均藥品開支約為1 200美元，在很多國家藥品佔全部醫保開支的20%以上。凱爾強調，這一關鍵領域的總體創新成果得益於諸多政策：一類是催生新的技術機遇的政策（即“推動”政策)；一類是提供激勵的政策，例如鼓勵將上述機遇轉化為市場中的產品（即“拉動”政策)。 無論是哪種政策，美國都在打造一整套創新系統方面處於領先（但不是唯一）地位。就推動政策而言，二戰後的美國生物醫學研究體系提供了一套制度，用以發展未來可以祛除疾病的新的科學知識，這些疾病或是影響較大比例的人口，或是對少數病患群體具有較大影響（例如需要使用孤兒藥的情形)。美國二戰後的生物醫學研究體系非常知名，美國國立衛生研究院（NIH）提供的資金推動了這一體系的發展演變。在製藥領域，人們不僅有總體性的思考，而且有諸多嚴謹的實證研究。這些研究表明，在生物醫學創新成果以及該領域的公私投資互補方面，美國國立衛生研究院的資助制度總體上發揮了積極的作用。 就拉動政策而言，正式的智慧財產權（最突出的是專利制度）是主要的政策工具，在這方面也有大量證據證實了專利制度在催生製藥行業創新動力方面所起的關鍵作用。儘管任何智慧財產權制度的設計都存在固有的權衡取捨（例如要在排他與共享之間取得平衡)，但製藥行業與眾不同的特點尤其值得關注（例如企業“專利常青化”帶來的長期困擾，所謂專利常青化是指企業能夠通過後續不斷但漸進的增量創新來大幅度延長藥品的獨佔期)。給予獎勵是一種輔助的拉動機制，該機制過去20年獲得了較大的關注，特別是在（藥品）開發的大背景下。 最後，拉動和推動政策還與其他政策相互作用（通常以某些巧妙的方式，這些方式已經成為諸多實證研究的物件)，例如准入管理、產品責任以及價格管理措施等。雖然總體評估表明，製藥行業的創新政策和社會福利之間存在廣泛的一致性，但在一些重要的政策領域（特別是在智慧財產權和獎勵方面)，如果能集中關注其中可能存在的不一致性，則可成為未來政策制定的一個良好開端。 朱裡奧·費德里科（Giulio Federico)、菲奧娜·莫頓（Fiona Morton）和卡爾·夏皮羅（Carl Shapiro）撰寫的第四章繼續關注政策對總體創新激勵的影響。該章特別關注反壟斷問題，說明瞭競爭政策如何強化創新激勵並提高創新生產率，並闡釋了競爭政策與傳統反壟斷分析的關係，後者更關注價格效應。 這三位作者的中心主題是，創新往往與激烈的競爭相伴；如果在位企業既能利用其比較優勢又面臨著競爭壓力，則最能夠促進創新，而競爭壓力既來自傳統競爭對手（價格導向型)，也來自新進入行業的黑馬，這些後起之秀往往會推出新的技術或開闢新的客戶群體。 基於對具體案例的分析研究以及更系統的實證研究，上述三位作者的文章博採眾長，利用當今諸多文獻的研究成果，說明瞭橫向合併與創新之間的相互影響，並以細緻的分析評估了支配型企業的排他行為。 就有關橫向合併與創新的評估而言，上述文章分析的一個關鍵主題是，競爭與創新之間所謂的“倒U形”關係並不能成為放任橫向合併的理由。相反，上述三位作者認為，這種評估分析應當以具體案例中的結構性因素為依據，例如現有產品和潛在產品之間可能有重疊[作者將其分為現有產品和規劃產品（product-to-pipeline）之間的重疊，以及規劃產品與規劃產品之間（pipeline-to-pipeline）的重疊]，行業參與者創新能力的分佈。除了對支配型企業的排他行為條分縷析之外，上述文章的分析還表明，針對具體案例的積極的競爭政策措施或可強化創新。 第五章從具體政策問題中提煉出更具共性的問題，即實驗在理解創新政策方面可以發揮什麼作用。本章作者阿爾伯特·布拉沃-比奧斯卡（Albert Bravo-Biosca）基於其在英國國家科學、技術和藝術基金會（National Endowment for Science，Technology and the Arts，NESTA）創新增長實驗室（Innovation Growth Lab，IGL）的研究成果，以一個簡單卻引人注目的現象作為文章開頭：在諸多本地經濟政策項目中，僅有極少數（不到5%）政策項目經過可靠的評估；在所有相關項目中，確實受到正面政策影響的項目不到0.5%。儘管人們通常將政府政策當作已知最佳實踐（best practice）來落實，但就大多數創新干預政策而言，無論是政府還是其他任何一個具體機構，當前都沒有足夠的證據以嚴謹可靠的方式來識別最佳實踐。 布拉沃-比奧斯卡提出了一個具有建設意義的框架來說明不同類型的創新政策實驗，該框架包括探索性更強的研究、更具體的影響以及最佳實踐研究。由於政策制定者不再僅限於對關鍵問題和瓶頸問題的簡單理解，而是轉向具體項目評估，因此開展前瞻性隨機實驗更有必要。在評估大體情況已知的某個具體項目或計劃時，這些“黃金標準”的測試作用可能最大。 該文回顧了來自一系列項目的諸多證據，這些項目是研究人員與創新增長實驗室合作開展的。其中的評估涉及如何鼓勵創意、如何促成研究人員之間的合作，以及如何扶持經濟中初出茅廬的小企業。雖然啟動一項系統性的實驗會面臨不小的障礙，但來自創新增長實驗室的經驗表明，有計劃地鼓勵實驗對於設計和分析創新政策大有裨益。 在最後一章即第六章中，愛德華·格萊澤（Edward Glaeser）和娜奧米·豪斯曼（Naomi Hausman）提出了一個更具普遍意義的問題：創新政策如何解決貧困地區的重大失業問題以及缺乏經濟機遇和社會機遇的問題？格萊澤和豪斯曼首先證明，各地區在創新機遇和經濟機遇方面存在較高程度的不平等，並且創新和失業之間存在空間上的不協調。創新的地理位置和經濟機遇之間存在廣泛的關聯性，這種關聯性植根於那些促成創新集聚的基本因素。而且，創新的地理流動性下降伴隨著創新的地理集中度提高，這久而久之將加劇創新和失業之間的空間錯位。 鑑於創新和失業之間的脫節，該章研究了一系列創新政策工具對於這種脫節的潛在影響。作者強調，我們或許可以調整創新工作的重點（通過推動政策和拉動政策)、鼓勵那些有可能在貧困地區增加經濟機遇和社會機遇的創新，而不是將重點放在加強當前貧困地區的創新能力上。其他的政策或許還包括：加強外來技能移民政策的地方針對性，在這類地區大量投資於人力資本開發，鼓勵和培育以增長為導向的企業家精神並推動大學發明商業化。鑑於創新集聚可帶來巨大回報，加上創新者轉移到貧困地區面臨著結構性障礙，想要解決失業和流動難問題帶來的持續挑戰，一個行之有效的辦法或許是著重鼓勵可以增加貧困地區經濟機遇和社會機遇的創新。 總體而言，本書六章內容綜合討論了當前創新政策研究的熱點領域。